La Fundaci\u00f3n C\u00e9sar Manrique ha encargado un Dictamen Jur\u00eddico sobre el Proyecto de Ley del Suelo aprobado por el Gobierno de Canarias al catedr\u00e1tico de Derecho Administrativo de la Universidad de Las Palmas de Gran Canaria Manuel Sarmiento Acosta. El prop\u00f3sito es examinar los aspectos de dicho Proyecto que pudieran resultar m\u00e1s trascendentales y jur\u00eddicamente m\u00e1s controvertidos.<\/p>\n
El Dictamen, de 80 p\u00e1ginas, analiza e identifica como asuntos sustantivos del Proyecto de Ley las siguientes cuestiones: la \u201csimplificaci\u00f3n\u201d normativa, la ampliaci\u00f3n de actividades y usos en el suelo r\u00fastico, la configuraci\u00f3n y el dise\u00f1o del \u00f3rgano ambiental al que se le conf\u00eda la evaluaci\u00f3n ambiental de los planes, la atenuaci\u00f3n de los controles ambientales y urban\u00edsticos, la aprobaci\u00f3n definitiva de los planes generales por los municipios, el debilitamiento de los planes insulares, la p\u00e9rdida de competencias supramunicipales por parte de la Comunidad Aut\u00f3noma y los Proyectos de Inter\u00e9s Auton\u00f3mico e Insular.<\/p>\n
En el Dictamen se realiza un estudio comparativo del derecho auton\u00f3mico en relaci\u00f3n a la aprobaci\u00f3n de los planes por parte de los Ayuntamientos como plantea la actual Ley y en relaci\u00f3n con la evaluaci\u00f3n ambiental y el \u00f3rgano ambiental al que se le conf\u00eda la evaluaci\u00f3n (supresi\u00f3n de la COTMAC). Se concluye en ambos casos que no hay parang\u00f3n en el resto de legislaci\u00f3n auton\u00f3mica con respecto a las modificaciones introducidas para Canarias por el Proyecto de Ley que impulsa el Gobierno de Fernando Clavijo. En el primer caso, es pr\u00e1cticamente un\u00e1nime \u201cel criterio favorable a la atribuci\u00f3n de la competencia de la aprobaci\u00f3n definitiva de los planes generales a las Comunidades Aut\u00f3nomas, no por azar, sino como mecanismo de garant\u00eda de los inter\u00e9s supralocales\u201d, en los asuntos estructurales. En el segundo caso, atendiendo al panorama comparado, las previsiones incorporadas al Proyecto de Ley se apartan de la t\u00f3nica general, pues la cualificaci\u00f3n t\u00e9cnica y la separaci\u00f3n de \u00f3rganos (redactor y evaluador ambiental) se muestra como indispensable exigencia.<\/p>\n
Como conclusiones fundamentales del amplio Dictamen, pueden se\u00f1alarse las siguientes:<\/p>\n
1. No hay precedente en el derecho auton\u00f3mico comparado de un modelo de ordenaci\u00f3n del territorio como el que impulsa el Gobierno de Fernando Clavijo, y no precisamente en t\u00e9rminos de protecci\u00f3n del territorio, usos permitidos en suelo r\u00fastico y garant\u00edas ofrecidas por los controles preventivos que deber\u00eda incorporar la Ley: \u201crepresenta una rigurosa singularidad dentro del conjunto del ordenamiento auton\u00f3mico\u201d en cuanto a flexibilizaci\u00f3n de los controles.<\/p>\n
2. La pretendida simplificaci\u00f3n jur\u00eddico-legislativa que se persigue con el Proyecto de Ley no se consigue y, por tanto, no se supera la \u201cmara\u00f1a legislativa\u201d actual en cuanto reuni\u00f3n de toda la normativa dispersa en un solo texto. Lo que se hace es simplemente, y nada menos, que plantear un modelo alternativo de ordenaci\u00f3n territorial que entiende simplificaci\u00f3n no como clarificaci\u00f3n jur\u00eddica, sino como liberaci\u00f3n de controles.<\/p>\n
3. El Dictamen cuestiona la seguridad jur\u00eddica que resulta del Proyecto de Ley y advierte del posible aumento de la conflictividad judicial e incluso de una eventual inconstitucionalidad de la Ley por riesgos de vulneraci\u00f3n de la regla constitucional de prohibici\u00f3n de la arbitrariedad de los poderes p\u00fablicos.<\/p>\n
4. En el Dictamen se manifiestan reservas jur\u00eddicas sobre la ampliaci\u00f3n de usos y actividades en suelo r\u00fastico, pudiendo constituir una conculcaci\u00f3n de la legislaci\u00f3n estatal b\u00e1sica y del principio de desarrollo sostenible (art. 3 del Texto refundido de la Ley del Suelo de 2015)\u2026\u201d. Se deriva inseguridad jur\u00eddica e incluso eventuales implicaciones constitucionales.<\/p>\n
5. Una de las advertencias m\u00e1s relevantes del Dictamen, sino la mayor, recae sobre los Proyectos de Inter\u00e9s Auton\u00f3mico o Insular, pues se podr\u00edan considerar una \u201cespecie de dispensas singulares del planeamiento general\u201d. Y en este punto pueden generar una controversia de calado en la perspectiva del principio constitucional de la igualdad de trato: \u201cconstituyen caldo de cultivo propicio para la irrogaci\u00f3n de situaciones arbitrarias y no puede causar sorpresa que en otras Comunidades Aut\u00f3nomas se hayan producido importantes anulaciones en sede judicial respecto de instrumentos de similares caracter\u00edsticas, incluso, dotados de menor alcance (sendas Sentencias de 29 de enero de 2014 2940\/2011, as\u00ed como otras cinco m\u00e1s recientes de 18 de mayo de 2016, todas a ellas a prop\u00f3sito de distintas actuaciones tur\u00edsticas proyectadas \u2013y hasta en parte culminadas, con todos los problemas ulteriores asociados a ello\u2013 en Extremadura y Valencia)\u201d.<\/p>\n
M\u00e1s all\u00e1 de los aspectos concretos sometidos a an\u00e1lisis individualmente, el Dictamen jur\u00eddico pone en cuesti\u00f3n el modelo en su conjunto que plantea el Proyecto de Ley, destacando los efectos de debilitamiento del control legal que la acumulaci\u00f3n de unos y otros cambios proyectan sobre el conjunto: \u201cY es que, en efecto, reducidos los controles preexistentes a la m\u00ednima expresi\u00f3n, no cabe duda de que de este modo los riesgos connaturales al modelo se incrementan. La ordenaci\u00f3n urban\u00edstica y territorial menos a resguardo queda as\u00ed a la sombra de la arbitrariedad. Y si ello es as\u00ed tampoco es dif\u00edcil vaticinar que, como medio de compensar la reducci\u00f3n de controles preventivos, pueda venir a intensificarse el ejercicio del control judicial [\u2026] As\u00ed que se nos antoja tambi\u00e9n que esa seguridad jur\u00eddica que en principio podr\u00eda considerarse igualmente el motor que alimenta y anima la reforma proyectada a la postre pueda situarse m\u00e1s en su contra que a su favor\u201d.<\/p>\n
DESTAQUES de observaciones contenidas en el Dictamen jur\u00eddico<\/em><\/p>\n 1. \u201cLisa y llanamente, de lo que se trata es de establecer un modelo alternativo de ordenaci\u00f3n territorial y sustantiva en sustituci\u00f3n al precedente\u201d.<\/em><\/p>\n 2. En cuanto a la pretendida \u201csimplificaci\u00f3n\u201d: \u201cEl Proyecto de Ley del Suelo objeto de esta consulta, en suma, no contribuye a superar la actual mara\u00f1a legislativa existente en este sector del ordenamiento jur\u00eddico, lo que constituye una de sus caracter\u00edsticas m\u00e1s representativas; puesto que, como acabamos de constatar, se mantiene en l\u00edneas generales la convivencia en el mismo de normativas sumamente heterog\u00e9neas y dispares\u201d.<\/em><\/p>\n 3. \u201cLa simplificaci\u00f3n es entendida como liberaci\u00f3n, esto es, como reducci\u00f3n (o supresi\u00f3n) de los controles que concurren en el sector\u201d.<\/em><\/p>\n 4. En el Dictamen se hace un estudio comparado en cada una de las diferentes regiones aut\u00f3nomas en relaci\u00f3n con el control territorial por parte de los gobiernos regionales, concluyendo que ninguna va tan all\u00e1 en el debilitamiento de las competencias auton\u00f3micas como lo hace Canarias con esta nueva Ley: \u201cCasi es un\u00e1nime [\u2026] el criterio favorable a la atribuci\u00f3n de la competencia de la aprobaci\u00f3n definitiva de los planes generales a las Comunidades Aut\u00f3nomas, no por azar, sino como mecanismo de garant\u00eda de preservaci\u00f3n de los intereses supralocales\u201d.<\/em><\/p>\n 5. Sobre el Informe \u00fanico emitido por la administraci\u00f3n auton\u00f3mica que sustituir\u00e1 a la aprobaci\u00f3n definitiva de los planes, el Dictamen manifiesta que es insatisfactorio: \u201cla emisi\u00f3n de un informe solamente sectorial, o de un \u00fanico informe (sectorial) que comprenda la suma de todos los sectores concernidos (aguas, carreteras, comunicaciones, energ\u00eda, etc.), no sirve a los efectos pretendidos de salvaguardia de los intereses supralocales, porque la ordenaci\u00f3n del territorio no es la suma de tales competencias, sino algo m\u00e1s, y se encamina a velar por el equilibrio del territorio y corregir sus desigualdades\u201d.<\/em><\/p>\n 6. \u201cLa regulaci\u00f3n que plantea el PL menoscaba y priva de cualquier efectividad a la competencia auton\u00f3mica reconocida estatutariamente en materia de ordenaci\u00f3n del territorio\u201d.<\/em><\/p>\n 7. \u201cLos municipios en ning\u00fan caso son las instancias territoriales precisamente id\u00f3neas para velar por la salvaguarda de unos intereses que los trascienden (los intereses supralocales), de manera que no cabe desapoderar por entero a la propia Comunidad Aut\u00f3noma del ejercicio de dicha competencia\u201d.<\/em><\/p>\n 8. Sobre la Evaluaci\u00f3n Ambiental y el \u00d3rgano ambiental que sustituir\u00e1 a la COTMAC. Tras realizar un estudio comparativo con el resto de comunidades aut\u00f3nomas, el Dictamen se\u00f1ala que la opci\u00f3n del PL \u201cse aparta de la t\u00f3nica general\u201d seguida en las diferentes legislaciones auton\u00f3micas: \u201cla regulaci\u00f3n que propone el PL no satisface las exigencias requeridas, no solo en este caso por el hecho de venir sin m\u00e1s a disponer la atribuci\u00f3n de las facultades de evaluaci\u00f3n de impacto ambiental a los municipios en s\u00ed misma considerada [\u2026], sino tambi\u00e9n, y sobre todo, por la inadecuaci\u00f3n y falta de garant\u00edas de los \u00f3rganos a los que habr\u00eda que asignar el cometido de la evaluaci\u00f3n ambiental estrat\u00e9gica en su esfera interna\u2026\u201d.<\/em><\/p>\n 9. En cuanto al radical tratamiento liberalizador del suelo r\u00fastico, el Dictamen constata que es \u201cevidente que experimentan una notable ampliaci\u00f3n los usos permitidos, una verdadera \u2018liberalizaci\u00f3n\u2019 de usos y actividades, desde luego y sobre todo, si se compara este r\u00e9gimen con el que originalmente ten\u00eda la Ley de Ordenaci\u00f3n del Territorio de 1999, pero tambi\u00e9n a\u00fan m\u00e1s all\u00e1 de ello. As\u00ed lo manifiesta con meridiana claridad el importante Dictamen 244\/2016, de 2 de agosto, del Consejo Consultivo de Canarias\u201d.<\/em><\/p>\n 10. El Dictamen considera que el \u201cexceso\u201d que se aprecia en los usos previstos en el suelo r\u00fastico, \u201cque exceden del uso normal u ordinario del suelo r\u00fastico\u201d, desde un punto de vista jur\u00eddico-formal \u201cconstituye incluso una conculcaci\u00f3n de lo previsto para este tipo de suelo en la legislaci\u00f3n b\u00e1sica estatal\u201d.<\/em><\/p>\n 11. \u201cEn nuestra opini\u00f3n, esta enorme e inusual extensi\u00f3n del \u00e1mbito del uso complementario junto a la cl\u00e1usula abierta que se ha transcrito (\u2018cualesquiera otro uso o actividad\u2019) implican de facto un desequilibrio evidente en favor de la explotaci\u00f3n puramente econ\u00f3mica en detrimento de la protecci\u00f3n del medio ambiente, y, por tanto, una vulneraci\u00f3n del principio de desarrollo sostenible (art. 3 del Texto refundido de la Ley del Suelo de 2015)\u2026\u201d.<\/em><\/p>\n 12. Las nuevas categor\u00edas de suelo r\u00fastico y la ampliaci\u00f3n de uso en el PL \u201cpuede incluso no estar exenta tambi\u00e9n de implicaciones constitucionales directas. Porque las competencias estatales en efecto pueden venir a quedar comprometidas\u201d.<\/em><\/p>\n 13. Los cambios de uso en suelo r\u00fastico \u201cpueden repercutir tambi\u00e9n sobre su coste encareciendo los modos de adquisici\u00f3n de esta clase de suelo por ejemplo a efectos expropiatorios o su valoraci\u00f3n en operaciones redistribuidoras\u201d e incluso \u201cpodr\u00eda sostenerse tambi\u00e9n que el suelo r\u00fastico incorpora y de por s\u00ed una expectativa de uso y destino\u201d.<\/em><\/p>\n 14. El Dictamen muestra tambi\u00e9n su sorpresa por la \u201cdeslegalizaci\u00f3n\u201d que propician los art\u00edculos 330.2, 331.3, 332.2 y 333.3, pues a trav\u00e9s de un mero Decreto el Gobierno de Canarias podr\u00e1 \u201cmodificar la relaci\u00f3n de actuaciones sujetas a licencia o comunicaci\u00f3n previa o que est\u00e9n exentas\u201d, \u201calgo que puede plantear cierta inseguridad acerca del \u00e1mbito del intervencionismo administrativo\u2026\u201d.<\/em><\/p>\n 15. El inequ\u00edvoco efecto combinado de diversas normas del PL \u201csupone una merma de la protecci\u00f3n que se le dispensa al suelo r\u00fastico en sus distintas categor\u00edas\u201d.<\/em><\/p>\n 16. Sobre los Planes Insulares de Ordenaci\u00f3n, en el Dictamen se apunta que \u201cse observa una dr\u00e1stica reducci\u00f3n de lo que constituye el contenido urban\u00edstico que le era propio conforme a la normativa precedente. En l\u00ednea en este caso, sin duda, con la tendencia iniciada en la Ley 14\/2014, el recorte del alcance de estos instrumentos de planeamiento territorial es palmario\u201d. Se le atribuye al Plan Insular \u201cun contenido antes directivo que operativo\u201d.<\/em><\/p>\n 17. El Dictamen se detiene en \u201cla figura estrella del Proyecto de Ley\u201d: los Proyectos de Inter\u00e9s Insular y Auton\u00f3mico, a los que se les asigna \u201cprevalencia sobre el planeamiento insular y municipal!\u201d, el cual habr\u00e1 de adaptarse a ellos. Y se a\u00f1ade: \u201cde la forma en que est\u00e1n previstos en el Proyecto de Ley, los Proyectos de Inter\u00e9s Auton\u00f3mico o Insular no se ajustan a la legislaci\u00f3n b\u00e1sica\u201d.<\/em> 19. Seg\u00fan el Dictamen y citando jurisprudencia, los Proyectos de Inter\u00e9s Auton\u00f3mico o Insular \u201cconstituyen caldo de cultivo propicio para la irrogaci\u00f3n de situaciones arbitrarias y no puede causar sorpresa que en otras Comunidades Aut\u00f3nomas se hayan producido importantes anulaciones en sede judicial respecto de instrumentos de similares caracter\u00edsticas, incluso, dotados de menor alcance (sendas Sentencias de 29 de enero de 2014 2940\/2011, as\u00ed como otras cinco m\u00e1s recientes de 18 de mayo de 2016, todas a ellas a prop\u00f3sito de distintas actuaciones tur\u00edsticas proyectas \u2013y hasta en parte culminadas, con todos los problemas ulteriores asociados a ello- en Extremadura y Valencia)\u201d.<\/em><\/p>\n S\u00edntesis del Dictamen jur\u00eddico:<\/p>\n fcm sintesis dictamen ley suelo<\/a><\/p>\n Dictamen jur\u00eddico completo:<\/p>\n
\n 18. Una de las advertencias m\u00e1s relevantes del Dictamen, sino la mayor, recae sobre los Proyectos de Inter\u00e9s Auton\u00f3mico o Insular, por la inseguridad jur\u00eddica que proyectan hacia el futuro, pues se podr\u00edan considerar una \u201cespecie de dispensas singulares del planeamiento general\u201d. Y en este punto pueden generar una controversia de calado en la perspectiva del principio constitucional de la igualdad de trato.<\/em><\/p>\n